一、河北省大名县脱贫攻坚战的成效与经验

（一）脱贫攻坚战取得阶段性胜利，“两不愁三保障”基本实现

截至2018年底，河北省大名县贫困人口下降至5797人，贫困发生率下降到0.77%，比2014年下降了16.33个百分点。大名县已顺利通过2018年河北省成效考核和退出验收，并于2019年5月5日正式脱贫摘帽，退出贫困县序列，脱贫攻坚战取得阶段性胜利，贫困群众“两不愁三保障”目标基本实现。

一是“两不愁”不成问题。愁吃、愁穿是脱贫攻坚中相对容易解决的问题。通过深入开展精准扶贫工作，大名县贫困群众的“两不愁”问题已得到解决。经实地调查，双台村、赵庄村、儒家寨东村三贫困村的贫困户已完全实现“两不愁”。贫困户米面油、鸡蛋、白菜等食物储备充足，有足够的当季衣物。

二是“三保障”得到保障。义务教育有保障并前后拓展。大名县全面落实“两免一补”、“三免一助”教育扶贫政策，将教育救助范围从义务教育，拓展到学前教育和高等教育，实现全程教育有保障。在基本医疗有保障基础上设立“四重”保障。大名县建立“四重保障线”健康扶贫机制，在基本医保、大病保险、民政救助基础上设立精准脱贫综合保障险，大大缓解了因病致贫问题；以政府兜底为主，农民自建和修缮加固为辅，基本实现全县住房安全；兜底保障全覆盖，通过农村低保与扶贫政策的衔接，采取社保兜底方式，实现了全面覆盖。

（二）中国共产党领导和社会主义制度优势是打赢脱贫攻坚战的重要法宝

在发展中国家，贫困问题普遍存在且很难解决。在我们这样一个贫困人口较多的发展中大国，党的十八大以来，全国农村贫困人口累计减少8239万人，贫困发生率下降了8.5个百分点，截至2018年末，全国农村贫困人口下降到1660万人，贫困发生率下降至1.7%，贫困问题大大缓解。近3年来，全国832个贫困县中有一半多陆续分批脱贫摘帽出列。我国扶贫成功的经验有许多条，但归根到底就是一条，即中国共产党领导和社会主义制度优势。十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央对扶贫工作高度重视，充分发挥社会主义制度的政治优势、制度优势、组织动员优势，集中力量部署实施打赢脱贫攻坚战。党中央集中统一领导，建立各级党政一把手负总责，省、市、县、乡镇、村五级书记抓扶贫的领导责任制，以及中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。举国动员，上下一心，使得党中央国务院脱贫攻坚决策部署真正实现进村入户。

根据党中央国务院、河北省委省政府脱贫攻坚工作部署，大名县扎实开展脱贫攻坚工作，先后制定了《坚决打赢脱贫攻坚战的行动方案》等35个总体部署文件以及工作队管理、扶贫项目实施、扶贫资金监管等67个专项文件，积极推动脱贫攻坚各项政策措施落地生根。大名县实行县委书记、县长，副书记、常务副县长“双组长、双常务副组长”脱贫攻坚工作负责制，党政主要领导负责抓落实，分工明确、任务到人。县一级形成了三级书记抓扶贫、全党动员强攻坚的格局，层层落实政策、任务、责任。159个贫困村全部有工作队驻村帮扶，驻村干部达到747名。2014～2018年，大名县累计投入各类财政资金10.85亿元，实现34239户112197人稳定脱贫。

二、脱贫摘帽后面临的新困境

（一）未脱贫的农户多为深度贫困户，脱贫攻坚“硬骨头”难啃

在脱贫攻坚后期，贫困程度轻的家庭基本已经脱贫，剩余的贫困人口都是“硬骨头”，大多为丧失劳动能力的因病因残群体，脱贫难度大，所需投入多。大名县脱贫摘帽后，5797个贫困人口群体虽然所占比例小、人数少，但其中因重病、因残致贫的比例增加至83.4%。

（二）边缘群体易滑入贫困，政策关注不足

脱贫攻坚战中，贫困户受到精准式集中扶持，脱贫效果明显。而收入水平略高于建档立卡贫困户的群众（本文称之为边缘群体）缺乏政策支持成为新问题。大名县通过初步摸底，估算边缘群体占比3%～5%，约有3万人。比例不小，人口不少。实际上，边缘群体生活状况比贫困群体好不了多少，有些边缘群体的生活水平还低于获得扶持后的贫困家庭。并且，边缘群体因病、因残、因灾、因失业等，收入减少、支出增加，极易滑入贫困。既有政策措施大多属于事后补救，很难对其提供及时有效的帮扶。

（三）扶贫政策“泾渭分明”，不少贫困户（村）发展超过非贫困户（村），产生新的不均衡

近年来，贫困村和贫困户获得大力度的资金投入和政策帮扶。贫困户（村）与非贫困户（村）在享受产业扶贫、基础设施建设、公共服务、救助政策等方面“泾渭分明”，引起新的不平衡甚至矛盾。经过近几年的脱贫攻坚工作，无论是农户个人收入增长还是农村基础设施建设方面，不少贫困村不但迅速赶上并且超过非贫困村，一些基础设施已经较为完善的贫困村，为了使用完扶贫资金，甚至出现过度建设的现象。而非贫困村的发展资金严重不足，甚至没有帮扶项目，部分非贫困村逐渐成为新短板。大名县一个乡镇的数据反映，贫困村近3年来平均每村投入资金超过500万元，而非贫困村所得资金项目平均每村不足50万元。

（四）产业扶贫亟待可持续发展，长效机制还需完善

产业扶贫是脱贫攻坚的基础，是贫困户脱贫增收的根本。大名县建立县、乡、村、户四级扶贫产业体系，确保产业覆盖所有贫困户，确保贫困劳动力基本实现就业，贫困户收入实现较快增长。与此同时，产业发展中也暴露出一些需要重视的问题。

第一，产业扶贫过度依赖财政投入。一些产业项目主要靠财政补贴建成并勉强维持经营，发展后劲不足。贫困县一般财政能力有限，扶贫刚性支出较大，持续投入压力大，一旦上级转移支付与产业补贴减少，扶贫产业前景难料。

第二，扶贫产业同质化、低端化倾向明显。受制于产业业态创新不足、农户因知识技能不足而不太适应复杂经营模式等原因，贫困地区产业扶贫项目多以农业为主，扶贫产业同质化和低端化倾向较为严重。扶贫过程中，由于缺乏产业规划与市场分析，各地纷纷上马同质化的蔬菜、水果、养殖等产业。短期内，农产品供应迅速增加，而市场难以消化，价格下跌，反而不利于农民收入增长。大名县的扶贫产业面临同样的困境，如小麦玉米等传统作物效益一直较低、大棚蔬菜分散经营且销售困难、电商扶贫缺乏实际性带动效果、农业产业园见效慢且带动不明显等。需要较多财政补贴的光伏扶贫反而成为众多产业中效益比较高且最稳定的产业。

第三，农村二、三产业发展处于起步阶段，乡村产业“空心化”问题依然存在。大名县近两年在贫困村发展的扶贫微工厂，对于解决农村在家剩余劳动力就业起到积极作用。这些扶贫微工厂主要是手工编织、手工缝纫等劳动密集型微小企业。农村扶贫产业的形态单一、格局较小，带动乡村发展和农民就业的能力弱，乡村产业“空心化”问题依然普遍存在。

第四，产业扶贫的利益联结机制有待完善。以财政专项扶贫资金入股企业获得收益分红的方式来增加贫困户收入，是产业扶贫中普遍存在的一种方式。目前，大名县的产业扶贫项目多采取土地入股、扶贫资金入股等方式，无论项目盈利如何，优先保证贫困户未来几年获得10%的分红收益。因为这种方式旱涝保收，贫困户也更愿意这样坐等分红。这类政策短期见效快，但方式单一，贫困人口未直接参与产业发展，存在“一股了之”的欠缺，难形成稳定的“造血”能力，贫困户收入稳定性差、可持续增收能力弱。

（五）部分贫困户滋生“等靠要”思想，农户间存在“争贫”现象，对乡村治理产生一定消极影响

精准扶贫要求项目资金聚集到贫困人口和贫困村，极大地改善了贫困人口的生活状况和贫困村的生产生活条件，这为高效脱贫奠定了基础。不过，一些地方政府为顺利实现脱贫摘帽任务，对贫困人口的帮扶采取“宁可过、不能少”的策略，致使贫困群体得到了大量的扶持，出现“给贫困户的优惠超过老党员”、“贫困户的医疗优惠超过了军人”等现象，非贫困群体为此产生了不满，“争贫”现象时有发生，并对村级治理产生了一定的负面冲击。一些基层组织和帮扶干部为通过群体满意度考核，对贫困户有求必应，出现“政府干、群众看”的现象，进一步刺激贫困户产生“等靠要”思想，甚至出现贫困户要求驻村干部处理家中水管更换、卫生清洁等事项。

三、有效衔接脱贫攻坚与乡村振兴，巩固脱贫成果，促进乡村全面振兴

在2020年前打赢脱贫攻坚战的最后关头以及其后，要全面统筹衔接脱贫攻坚政策与乡村振兴战略，以打赢脱贫攻坚战为深入实施乡村振兴战略奠定坚实基础，靠深入实施乡村振兴战略来巩固脱贫攻坚成果。

（一）织密社会保障“安全网”，兜住脱贫攻坚“硬骨头”，健全乡村振兴社会保障机制

对因病、因残致贫的贫困人口，特别是生活困难的重度残疾人、重病患者等特殊困难群体，帮助就业、发展产业等开发类扶贫措施难以奏效，只能通过长期性的兜底保障、医疗保障来维持生活。因此，必须织密扎牢民生社会保障“安全网”，充分发挥医保、养老保险、低保、五保等社会保障政策的兜底作用，建立健全乡村振兴社会保障机制。

一是继续加强贫困户医疗保障。“三保障”中，基本医疗有保障是相对短板。要进一步强化基本医疗保险、大病保险、医疗救助、市场化医疗保险等多重保障措施。针对中老年农民心脑血管疾病、胃病等常见病进行早期干预，有病早治、无病早防。可以统一组织对病患群体进行看护，减轻家庭成员的看护压力。

二是做好扶贫保障性政策与低保、五保政策的衔接，更大程度发挥兜底保障作用。大名县剩余贫困人口中，五保、低保贫困户约占37%。双台村和赵庄村仍未脱贫的贫困户都是一些重病、重残人员，需要五保、低保政策兜底。脱贫攻坚战后期以及2020年后，根据贫困人口构成变化，扶贫政策需要相应调整，尤其是扶贫保障性政策需要与民政部门负责的低保、五保、残疾人救助等政策进行统筹衔接，在认定标准、扶持救助、管理系统等方面并轨运行，从脱贫攻坚战转向社会保障常规战，筑牢扶贫防贫底线。

（二）全方位关注边缘群体的多维临界贫困问题，建立乡村振兴中多元化的低收入群体帮扶机制

应全方位关注边缘群体的多维贫困问题，参照精准扶贫政策，建立边缘群体瞄准识别和多元化帮扶机制。大名县以贫困线收入标准的1.5倍，量化瞄准非贫低收入户、非高标准脱贫户两类重点边缘群体，设立防贫“预警下限”和“保障上限”，建立快速预警、高效运转、敞口防贫和就业保障机制，探索建立乡村振兴中边缘群体扶贫防贫机制。

脱贫摘帽以及2020年后，现行标准下的贫困发生率逐步趋零，对贫困群体、边缘群体的帮扶政策将转向对低收入群体的帮扶。可利用医疗、教育、民政、交通等部门的大数据支撑，建立低收入群体预警瞄准机制，及时识别，及时帮扶。要借鉴精准扶贫政策的宝贵经验，对低收入群体精准施策、综合施策、多元施策，从培训教育、就业创业、医疗、基础设施与公共服务等多个维度予以帮扶。

（三）将集中式重点扶贫并轨到普惠平等支持式乡村振兴

脱贫攻坚期间，需要将资金集中于贫困人口和贫困村，以帮助他们补足短板、快速脱贫。脱贫攻坚战后期乃至胜利后，绝对贫困问题基本解决，“集中力量打歼灭战”的攻坚模式不再成为常态，工作重心应当转移到缓解相对贫困上来。在巩固脱贫成果的前提下，一些帮扶措施可以不再那么“泾渭分明”，原则上应该一视同仁，平等地提供就业创业机会和扶持。乡村振兴中资金投向应考虑实际需求，进行均衡分配，帮扶导向逐渐转向营造普惠的发展环境，扶贫政策逐渐并轨到常规性的乡村振兴政策体系。

（四）统筹衔接产业扶贫与产业振兴政策，建立乡村产业振兴长效机制

一是发挥政府的统筹、引导作用，将产业扶贫机制、资金、资源、人才等引向产业振兴，更多靠市场力量接续财政力量。各级政府在脱贫攻坚战中投入了巨大的人力、物力、财力，发挥着主导作用。未来，政府应该更多地发挥引导作用，发挥市场在乡村产业振兴中的力量，充分统筹行业协会、社会组织、企业等各方面力量，构建大产业扶贫格局，促进乡村产业可持续发展。积极引导企业参与扶贫开发与产业振兴。鼓励企业在贫困地区乡村投资设厂，吸纳就业，扶贫助贫。对吸纳贫困人口、农民就业的企业，给予税收、贷款等方面的支持。

二是做实做好乡村产业振兴规划与农产品市场分析。为防止乡村产业特别是农业同质化、低端化倾向，避免增产不增收甚至减收问题，行业主管部门应从全国、地区层面全面深入地进行农产品产销分析与产业发展预测，做好乡村产业振兴规划。要有长远眼光，因地制宜、精心培育具有乡土特色和资源优势的产业，着力解决产销脱节、风险保障不足等问题。

三是拓展乡村产业形态，提升乡村产业水平，大力解决乡村产业“空心化”问题。乡村人口“空心化”的内在原因是产业“空心化”。要打破乡村只能搞农业的观念，破除约束乡村产业发展的政策，健全乡村产业用地、环保、信贷等配套政策，积极支持适合乡村发展的加工业、服务业、新产业、新业态。

四是健全产业扶贫的利益联结机制。建立更加紧密、更符合市场规律的产业扶贫利益联结机制，提高贫困人口参与度和直接受益水平。可将分红情况与企业绩效适当挂钩，贫困人口可以优先在扶贫企业务工，酌情提高贫困人口从事劳务的薪酬标准，鼓励贫困户积极参与扶贫产业的发展。

（五）注重扶志扶智，促进乡村人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴

对有劳动能力或者部分劳动能力的贫困户，要激发其内生动力，使其“依靠而不依赖”。脱贫攻坚战后期乃至胜利后，应更加注重扶志扶智，促进乡村人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。

一是吸引培养人才，强化乡村人才振兴。吸引广大热爱农业农村事业的专业人才扎根农村就业创业，鼓励外出能人返乡创业，在生产服务、创业支持、生活环境等方面提供便利、营造良好氛围。积极培养像赵庄村赵清江这类的本乡本土致富带头人，以点带面，先富带动后富。

二是倡导移风易俗，推动乡村文化振兴。借鉴大名县设立扶贫爱心超市的做法，设置享受政策和福利的前置条件，避免“等靠要”不劳而获等问题产生。大力倡导现代文明理念和生活方式，努力实现移风易俗。

三是改善农村人居环境，促进乡村生态振兴。激发农民群众自己动手、自我管理的能力，建设美丽乡村。

四是夯实农村基层党建根基，增进乡村组织振兴。扶贫驻村工作队要发挥思路灵活、眼界开阔、外部资源丰富等优势，帮扶村两委工作，合力打造“不走的工作队”。基层党建要逐步解决学历低、年龄老化等问题，注意发展、培养年轻党员。