根据县政协2018年协商调研监督计划的安排，县政协副主席周宗荣带领财经工委全体成员，于5月、6月深入龙台镇、通贤镇、周礼镇等20个乡镇，县住建局、县城管局、县国土资源局等10个部门，就我县小城镇建设管理情况进行了专题调研，认真听取了部门、乡镇、村和居民代表对相关情况的介绍、意见和建议，并结合实施乡村振兴战略进行了充分交流讨论。现将调研情况报告如下：

一、基本情况

我县辖69个乡镇，其中32个镇，37个乡，52个社区，926个村，总户籍人口158.5万人。我县小城镇发展大致经历了三个阶段，1980年至1990年为第一阶段，1990年至2000年为第二阶段，2000年至今为第三阶段。经过三个阶段的发展，特别是近几年我县按照中央及省、市提出的新型城镇化总体要求，实施了“6.13”小城镇发展战略以来，我县小城镇建设管理出现了一些可喜变化，取得了一些初步成效。一是场镇规模扩大，聚集人口增多。全县场镇建成区总面积36平方公里，场镇常驻人口总数达 29万人，城镇化率达34.94%。各乡镇场镇建成区面积、常驻人口均有不同程度的增加，交通、经济较好的乡镇场镇建设发展相对较快，特别是各中心镇的场镇规模明显扩大，其中场镇建成区面积最大的龙台镇已达到2平方公里，场镇常驻人口达到5.6万人。二是场镇基础设施逐渐改善，脏乱差面貌得到改观。自来水、天燃气、互联网宽带、有线电视等全面普及，4G信号实现全覆盖。有的乡镇进行了场镇街道的改造、硬化、升级，增设了环卫、人行道、路灯、行道树等净化、亮化、绿化、美化配套设施。有的乡镇对农贸市场、场镇管网进行了新建、扩建或维修、改造。有的乡镇修建了污水处理厂和垃圾处理压缩中转站。随着基础设施的逐步改善，以及城乡环境综合治理的广泛开展，多数乡镇脏乱差现象得到遏制，场镇面貌有所改善。三是场镇产业形态增加，助推经济作用增强。多数场镇最初零售业只有副食、百货、农资等，服务业只有餐饮、理发等，随着场镇规模扩大、人口聚集、交通改善，二、三产业发展速度加快，出现了房地产、建筑业、物流、电子商务、加工业等产业，产业业态的增加，对乡镇经济发展起到了积极推动作用。同时，场镇重点项目积极推进，包装策划实施了龙台镇滨河路、石羊镇滨河大道、乡镇污水处理厂、乡镇垃圾处理压缩中转站等一大批市政基础设施建设项目和龙台镇、石羊镇、李家镇、周礼镇等乡镇房地产开发项目。这些场镇重点项目的开工建设对乡镇经济发展起到了积极拉动作用。四是争创国省重点镇取得突破。目前，我县龙台镇、石羊镇、周礼镇、李家镇等4个镇已被列入国家级重点镇、省级百镇建设行动试点镇,其中龙台镇又被列为国家级特色小镇，全县争取到国省级奖补资金共计5500万元。通贤镇、姚市镇、兴隆镇正积极争创全省百镇建设试点行动扩大镇，目前已通过省上初审。

二、存在的主要问题和困难

我县小城镇发展在经历了三个主要阶段后，尽管取得了一些初步的成绩，但也存在着一些不容忽视的问题和困难。

（一）场镇规划滞后。一是小城镇建设缺乏总体定位。全县小城镇建设应通盘考虑、各有侧重、各具特色，各乡镇应在全县总体定位的基础上，根据各自的区位、交通、自然资源、文化底蕴、产业优势等因素确定个体定位。目前全县还没有一个高起点、切实可行的通盘布局和统一规划，全县小城镇发展总体定位和乡镇发展的个体定位不清楚、不明确。二是场镇规划严重滞后。乡镇尽管开展了一些规划，但因差欠编制单位经费等原因，多数都无法转化为成果，乡镇规划普遍滞后。截止目前，总规经县政府审批通过的乡镇8个，通过专家评审的41个，正在编制的16个。控规经县政府审批通过的乡镇1个，正在编制的5个。管网、管线、绿地等专项规划均未编制。场镇总规和控制性详规缺少，导致项目规划设计不好敲定，土地带规划拍卖难以实现，治理违建时缺乏执法依据。

（二）场镇发展缓慢。近10年来，全县67个乡镇除极少数中心场镇发展较快外，其他乡镇基本没有太大的变化。多数乡镇场镇规模偏小，框架简单，偏远乡镇场镇仍然是 “一条街、两行树、几栋房”。场镇旧房多，管线杂乱，房屋、消防、交通等存在安全隐患。路灯、垃圾桶、行道树数量不足，市场、公厕简陋，缺乏公共休闲广场、公园、规范的综合市场，人居生活环境质量不高。加之场镇单体建筑多、缺乏风貌打造，形象品味差，没有形成突出乡镇特色的亮点、品牌。

（三）管理体制不健全。县小城镇建设办公室编制10个，现实际在岗仅1人，难以发挥对全县小城镇建设的指导、协调、推动作用。全县共设国土所21个、有工作人员55名，中心建管所10个、有建管员25名。21个乡镇国土所、10个中心建管所要负责全县所有场镇建设、农房建设的现场勘查、资料初审等工作，工作量大面广。国土所、建管所机构设置、人员配备过少，工作人员思想业务素质参差不齐，办公设备简陋，难以覆盖和满足工作需要。同时，乡镇场镇管理缺乏专门的管理执法机构和管理执法人员。目前体制不健全、力量不足、管理缺位的问题，已经严重影响了小城镇的健康发展。

（四）场镇管理秩序紊乱。由于各乡镇场镇管理缺乏专门的管理执法机构和管理执法人员，管理场镇秩序只能靠临时组建人员进行规劝教育，制止场镇违建只能靠发告知书并上报情况，工作量大却收效甚微。少数乡镇尝试了购买社会化服务，但结果还是差强人意。以街为市、占道经营、支杆搭棚、乱停乱放和违章建设等脏乱差现象仍然突出。

（五）场镇发展要素保障不足。一是缺乏充足用地指标。一方面场镇发展新增用地需求大、难以满足，另一方面存量用地规模大，但未高效盘活利用，再加之土地利用政策针对性弱，导致绝大部分乡镇无充足的土地指标，造成场镇扩张、旧城改造困难，严重制约小城镇的建设和发展。二是资金投入不足。一方面县财政资金投入不足。县委、政府出台了支持国省重点镇、“6.13”乡镇发展的政策，但场镇建设的项目和管理资金难以保障到位，土地收益、配套费返还政策难以兑现到位，上级奖励乡镇资金难以及时足额拨付到位。另一方面乡镇财政自身造血功能差。有的领导观念陈旧，创新方式方法少，不注重规划、包装、申报项目，招商引资力度小，融资能力不强，资金渠道窄、缺口大，严重制约小城镇发展步伐。三是项目落地周期长。由于小城镇建设项目的审批手续程序繁琐，部门协调配合不力，乡镇仅跑项目前期工作往往就需要一年或更长时间，拖慢了小城镇建设发展的步伐。

（六）场镇建设违占违建存量多。自上世纪90年代至前几年的场镇建设过程中，由于县、乡镇重视不够，制止不力，群众法制观念淡薄，受经济利益驱动，先建后批、批少建多等造成的违占违建现象突出，形成了一大批历史遗留问题。这些问题有居民自建的、开发商开发建设的，有涉及新农村、高速公路的，有国有与集体土地混合交叉的等等。几乎所有乡镇场镇建设都存在不同程度的违占违建历史问题。比如有一个镇就有违占面积约28亩、违建面积约95000平方米。现在群众要求办理产权证的愿望日趋强烈，信访维稳压力越来越大。

三、对策与建议

（一）审时度势，把抓小城镇发展摆到更加突出的位置。一是小城镇是实施乡村振兴战略的重要载体。党的十九大提出了实施乡村振兴发展战略，就是把农村当做城镇来建设治理，其内涵及政策导向仍是注重统筹城乡、融合发展。小城镇是连接城乡的桥梁和纽带，首当其冲，将成为实施乡村振兴战略的重要载体和最大抓手。各级各部门要审时度势、转变观念，树立机遇意识、发展意识，把小城镇建设管理作为乡村振兴战略的重要内容，切实摆上更加突出的位置,做到早意识、早谋划、早部署，为开创我县小城镇建设新局面、迈上新台阶，做好充分准备。二是抓小城镇建设有利于助推县域经济发展。目前县城建设对推动县域经济发展的贡献率已经相当有限，迫切需要培植新的经济增长点。放眼全县，只要抓住乡村振兴战略的有利契机，树立建设、管理、经营小城镇的理念，下活小城镇建设这盘棋，促进城镇乡村互动共振，县域经济就大有空间、大有可为。各级领导要正视现实，坚定信心，敢于破题，将发展重心转移下沉到小城镇建设上，将其作为县域经济发展的增长点，项目开发、财税增收的撬动点，以实干的精神、务实的举措，推动小城镇建设管理取得新突破，促进县域经济持续健康发展。

（二）优化布局，突出重点，有序推动小城镇健康发展。一是适时调整行政区划。我县乡镇数量多，工作压力、财政资金压力倍增。目前全县乡镇、村社交通便利，而有的乡镇人口少、规模小、发展慢，应适时调整县域行政区划，实行拆乡建镇、拆乡并镇、并村，减少乡镇、村数量，提高行政效能、节约行政成本，缓解工作压力和财政压力。二是优化布局，明确重点。县委、政府要综合区位、规模、资源、优势、产业等多方面因素，对全县各乡镇进行通盘考虑、精准定位、合理布局，科学构筑我县小城镇建设的总体框架,并确定分步实施的重点和目标。建议首批将国省重点镇等基础较好、较具优势的中心镇纳为重点，同时对原“6.13”乡镇范围适当调整、缩减，从而更好整合资源、强化保障，集中人力、财力、物力抓重点，为全县小城镇发展提供经验和模板。

（三）规划先行，因地制宜，打造小城镇特色品牌。一是加快规划编制、报审工作。规划是建设管理小城镇的蓝图和依据，必须坚持规划先行。县委、政府要组织相关职能部门认真研究小城镇建设总体规划,对其重新审视、重新定位，使其既高起点、有前瞻性，又切合实际、有操作性，同时对乡镇要加强指导、统筹和保障。乡镇正在编制规划的要抓紧编制，该修编的要及时修编，该重新编制的要重新编制。有条件的重点镇可先行启动绿地、管线等专项规划编制。同时要尽量提高全县控规覆盖面。要坚持高标准规划,严要求执行,保持规划的指导性、强制性、权威性和连续性。二是因地制宜，突出小城镇特色。小城镇规划要注重特色，要立足现实,着眼长远,不应千篇一律或盲目跟风，而应充分结合自身特色资源和特色定位，利用区位条件、资源禀赋、优势产业和地域特征，兼顾传统文化、特色功能和民俗建筑，塑造不同小城镇风格、品味和特色。三是科学推进特色小城镇建设。避免过度追求数量目标和投资规模，条件成熟一个精心打造一个，让每一个特色小镇都兼具特色产业、人文底蕴，景观旅游和居住功能，真正走差异化、个性化发展之路。

（四）完善机制，多管齐下，形成抓小城镇建设管理的强大合力。一是成立专门领导机构。建设、管理、经营小城镇是一个综合系统工程，需要县委、政府的高度重视，需要各级各部门、乡镇齐抓共管，需要广大干部群众的共同关注和参与。建议成立安岳县小城镇建设管理领导小组，县主要领导任组长、分管领导任副组长，住建、国土等相关职能部门领导任成员，并下设办公室。落实一名县领导专门抓小城镇建设管理工作。县领导小组及办公室负责对全县小城镇建设管理工作的领导、指导、统筹、协调和推进，定期对工作推进中的困难和问题进行研究解决。二是健全场镇建设管理机制。小城镇既要注重建设，更要注重管理。对小城镇要敢管、严管，通过管理规范场镇秩序、提升场镇质量品味。第一，增加乡镇国土所、建管所，力争每个乡镇都有机构、有人员。人员根据工作实际需要进行配备。建议国省级重点镇适当增加配备人数。第二，撤销城乡环境综合治理办公室，建立乡镇场镇综合管理办公室，负责场镇管理和执法，人员根据场镇规模、工作量、发展态势等进行配备。建议分国省重点镇和省百强镇、其他中心镇和任务较重的镇、其余乡镇三个类型区别配备。机构实行条块结合双重管理，人、财、物由乡镇统筹管理，县城管局负责业务指导和监督考核。配备的人员中专职人员、执法人员应占一定比例，其余可整合村镇办、工商、食药、司法、派出所等相关方面力量，实行一套人马几块牌子。执法人员的执法证由县法制办培训考核合格后颁发，以此解决长期以来困扰乡镇的执法主体和执法资格问题。三是建立违占违建治理城乡同步推进机制。县“两违”治理办统筹负责县城、乡镇控违、治违工作，并纳入综合目标考核。四是建立多层次的培训机制。第一，对国土所、建管所、村镇办人员开展专业知识、法规、技能方面的综合培训，提高管理、执法队伍的整体素质。第二，强化对领导干部的培训，通过中心组学习、外出考察学习、党校培训、主管部门培训等多种方式，分期分批对全县各级领导干部开展小城镇建设管理的培训，使其更加熟悉政策、法规，同时在理念、思路、方法方面受到新启发、产生新火花。五是建立考核和激励机制。第一，将小城镇建设管理工作纳入年度目标考核、干部政绩考核，合并城乡环境综合治理等小城镇建设管理类目标分值、增加权重。第二，研究出台小城镇建设管理激励政策，实行奖惩逗硬，不搞平均用力、撒胡椒面，对重点乡镇和成绩突出的乡镇从土地指标、资金投入等方面大力倾斜、保障到位。第三，对重点乡镇已出台的土地出让金和配套费返还等优惠政策要继续执行，同时清理尚未落实的情况，该兑现的兑现到位。六是建立部门乡镇之间的配合协调机制。第一，深化行政审批制度改革，简化项目审批流程，加强小城镇建设重点项目审批专题研究，提高项目审批效率，缩短项目的审批周期。第二，项目资金集成打捆投入。用活水利、公路、退耕还林、新村等行业政策，整合各类项目资金，加大部门对重点乡镇的集成打捆投入，充分发挥项目资金的最大效益，推进乡镇小城镇建设。

（五）解读政策，用活政策，充分保障小城镇建设供地指标。供地指标不足是制约我县小城镇建设发展的主要瓶颈。近两年，国务院、发改委、自然资源部相继出台了鼓励盘活低效利用土地存量方面的一些新政策，国土部门和乡镇要深入解读政策、争取政策、用活政策，在符合法律、法规、规章的前提下，踩好高跷、保持平衡，做到既确保不踩红线，又确保用地保障。一是优化配置土地利用空间。第一，在土地计划用地指标上统筹支持小城镇建设，合理编制供应计划。第二，针对产业型特色小城镇，加强产业与用地的空间协同，实现科学布局，引导产业集聚、用地集约。第三，坚持用地总量不突破，持续完善土地利用机制，建立差别化的土地配置措施，对乡镇小城镇建设基础设施、公益事业用地，探索实行分期供地和土地预留制度。二是盘活低效闲置建设用地。第一，全力推动低效用地再开发工作，加大盘活低效存量建设用地，提高存量土地利用率。第二，用活低效用地再开发利用的优惠政策。第三，推动全县调整优化村社用地布局，探索利用收储农村闲置建设用地，积极发展农村新产业新业态。三是积极探索用地政策。结合我县实际，积极探索城乡用地增减挂钩、集体土地流转和租赁，鼓励集体建设用地使用权以租赁等方式有序进行农家乐、家庭旅馆、农村旅游等开发。

（六）市场运作，产业支撑，加快推动小城镇建设。坚持政府主导、市场化运作的原则,拓展小城镇建设资金渠道，从单纯依靠政府投资建设转变为多条腿走路、多元化融资。第一，积极包装、申报、实施项目，以项目为依托经营小城镇土地资产。第二，加大招商开发力度，吸引成功人士返乡创业，积极向市场、社会筹集资金。第三，盘活小城镇闲置资产存量，筹集项目建设资金。逐步建立起民间资本、国家、集体资金共同建设小城镇的多元化投资体制。同时，加快完善基础设施，提升社会化服务水平，大力引进高效低耗产业如旅游、健康、养老等绿色产业，吸引企业到小城镇落户，吸引农户到小城镇就业生活，形成小城镇建设发展的良性循环。

（七）疏堵结合,分类分步，积极化解小城镇建设历史遗留问题。一是狠抓防治，严格控制违占违建增量。一要加强法律法规的宣传，引导群众自觉守法。二要统一规划和规范场镇功能区域，合理布局容纳的空间和平台。三要严格管控场镇新开发楼盘的规划设计，防止违建隐形设计，从源头上堵住漏洞。四要结合实际、创新方法，注重群防群控。如个别乡镇采用居民村民自治、建修前交保证金的办法，防控违建。二是积极化解，逐步减少违占违建存量。对于违占违建历史遗留问题，直接关乎民生、涉及信访维稳，不能一味回避，而应敢于担当、主动作为，正视问题、解决问题，主动化解信访矛盾和不稳定因素。第一，乡镇要认真梳理违占违建历史遗留问题，分别建立台账。第二坚持疏堵结合、区别对待原则，分类分步、妥善处理。对严重影响规划、影响质量和安全的应坚决依法拆除。对符合或不影响规划、符合建筑质量和安全要求的，建议上升到县领导小组的层面，集体研究政策、法规，集体决策形成化解方案。通过走程序、促整改、实行处罚确权化解部分遗留问题，既能解决信访和民生方面的问题，还可增加财政收入、缓解财政压力，达到多赢效果。