脱贫攻坚是政治任务，是世纪目标，是庄严承诺，全球高度关注。当前，江陵县脱贫攻坚已进入攻坚拔寨的关键时期，认真核查以农村低保特困为主的兜底保障在我县精准扶贫中的政策落实和作用发挥情况，厘清两项制度有效衔接的内在逻辑，事关能否高质量完成脱贫攻坚任务，具有很强的现实必要性。

一、“两项制度”设计的内在逻辑关系

我的基本认识是：从制度设计层面看，兜底保障和精准扶贫是两条相对独立、互不干扰、同向共振、有机联系、永不相交的平行线。

1、两项制度衔接政策依据。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻进战的决定》（中发〔2015〕34号）提出：“完善农村最低生活保障制度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。加大农村低保省级统筹力度，低保标准较低的地区要逐步达到国家扶贫标准。尽快制定农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接的实施方案。进一步加强农村低保申请家庭经济状况核查工作，将所有符合条件的贫困家庭纳入低保范围，做到应保尽保。抓紧建立农村低保和扶贫开发的数据互通、资源共享信息平台，实现动态监测管理、工作机制有效衔接。”

根据中央“34号文件”，湖北省出台了《湖北省农村低保标准与扶贫标准衔接的实施办法》（鄂政办函〔2015〕110号），该《办法》明确指出：“凡家庭人均收入低于当地低保标准的贫困人口，由本人申请，经乡镇人民政府审核，县（市、区）民政部门按程序审批后，纳入低保对象予以保障。县（市、区）民政部门将审批的低保对象信息及时提供给同级扶贫部门建档立卡，扶贫部门准确识别有劳动能力或有意愿的低保对象，实施精准扶贫、精准管理、精准考核。县（市、区）扶贫部门将经帮扶脱贫的低保对象信息及时提供给同级民政部门，民政部门实行“有进有退”的动态管理。”

2、两项制度衔接的逻辑解读。第一，两项制度衔接的核心是标准的衔接和信息的衔接。江陵县当前农村低保标准是每人每年5700元，高于脱贫标准每人每年4000元，不存在标准衔接的问题。对于江陵来说，民政部门、扶贫部门相互之间信息的对接是关键。第二，两项制度衔接的时间点在“后”不在“前”。低保对象审批后报扶贫办精准识别纳入，帮扶对象脱贫后报民政部门核查兜底稳固。第三，两项制度关注对象不同，收入核算不同，工作机理不同，不能够相互牵扯、左顾右盼。低保对象纳入相对于户籍，更多强调“共同生活”，精准扶贫对象纳入更多强调“同一户口本”上人员。低保对象纳入收入核算采用的是系数法，对因病、残等特殊原因致使家庭稳定支出高于收入来源的特殊困难家庭，按年龄、疾病、残疾类别等级设定了劳动力系数，以低保标准为基数，乘以确定的系数后予以核减，以核定家庭实际可支配收入，这点与精准扶贫收入核查有很大不同。农村低保鼓励支持对重病、重残等特殊困难，但收入核算无法整户保障对象，实施单个或部分家庭成员保障，精准扶贫严格实行以户为单位帮扶。农村低保是对照低保标准“补差”，是“输血”，精准扶贫是要增强增收能力，更多强调的是“造血”。农村低保已经形成了“按标施保、应保尽保、动态管理”，除了每年常态化复核复查外，还实现了每季度动态调整，特殊情况随时调整，而精准扶贫对象调整要通过国网，相对来说周期长、难度大。

二、我县兜底保障政策落实的突出矛盾和问题

我的基本判断是：我县兜底保障领域最突出的问题，已经从“关系保、政策保、维稳保”，从“乱作为”的问题，逐步转变为“不担当、不作为、慢作为”的问题。

近几年来，因为江陵县在各级各类监督检查大数据比对中查实的问题最少，县民政局先后在全省社会救助工作会议和全市民政工作会议上做大会交流发言。成绩的取得是付出了很大代价的。2016年，为落实省委巡视组反馈整改意见，我县比一般县市区提前一年，对所有在保对象进行全面清理核查，重点清除“人情保、政策保、维稳保”，全县低保对象由10022户14098人减少至3434户5961人。截止2018年底，我县共有低保对象3671户6907人，多年处于相对稳定状态。在这个过程中，全县民政系统共有38人次受到了县纪委或者局党组追责问责。

但是，是不是监督检查中没有问题就是最好呢？其实不然！在低保工作、或者其他社会救助工作中“乱作为”固然可恶，但是面对群众疾苦，选择麻木不仁，选择“慢作为、不做为”，那就是更加严重的问题。比如：普济镇陈巷村（合村并组前）整村只有1户低保户；在残疾人两补、高龄老人津贴发放过程中，因为制度设计需要本人申请，于是我们没有做到主动上门指导服务，导致很多符合政策的对象多年没能享受到国家补贴政策。根本原因三条：一是社会救助工作敏感度高，搞错了上级追责问责严格，基层干部不敢主动作为；二是低保办理程序复杂、要求高，要经过本人申请、数据比对、入户核查、民主评议、公开公示、乡镇审批、县级抽查等规范程序，基层干部不愿意主动作为；三是社会救助附加优惠政策多，群众之间易于相互攀比，可能滋生新的矛盾，部分基层干部抱着“多一事不如少一事”态度，选择“能不救则不救”。

三、兜牢救助底线的政策取向和措施初探

我的看法是：在国家政策允许的大框架内，在上级资金保障充足和县级财力可能的前提下，通过“以程序公正保证结果公正”，兜底保障的范围是越广越好，保障的人口是越多越好，保障范围从城乡低保逐步向低收入群体延伸，是各级政府的责任，也是必然的政策取向。

1、重点解决思想问题。民生领域相关部门，尤其应该坚持不懈地加强党员意识、群众观念教育，切实增强对人民群众的阶级感情；尤其需要不忘初心，牢记使命，知道我们是谁、为了谁，为什么出发，向那里去；尤其务必牢固树立以人民为中心思想，在我们思考问题、分配资源的具体实践中，体现人民的价值和地位。

2、高质量实施清零行动。结合2019年度城乡低保、特困供养清理核查工作，重点排查建档立卡户、低保户、特困供养对象、重病户、无房户、危房户、重残户、存疑户等八类对象。排查结果按如下办法处理：第一，按照“应保尽保”原则，民政部门对扶贫办反馈未脱贫并建议兜底保障对象，按照低保办理程序，将符合条件的纳入低保保障范围；第二，按照“应纳尽纳”原则，扶贫办对整户低保、分散供养特困对象未纳入建档立卡进行精准识别，将符合条件对象纳入建档立卡。
      3、完善家庭收入核算规则和制度。根据《湖北省社会救助实施办法》（湖北省人民政府令第374号），组织研究制定《江陵县家庭收入核算实施办法》《江陵县低收入家庭认定实施办法》，规范困难群众家庭收入核算办法，为家庭收入核算提供依据。
      4、探索提高入户核查质量机制和办法。学习借鉴国家民政部重点推介的西安市等地经验，采取政府购买服务办法，研究与国有保险公司合作新途径，大力培育或引进第三方专业机构，制定入户核查的规范和标准，切实提高入户核查的水平和质量。