一、改革背景

    1.基本现状

    长期以来，农村福利院均以乡镇(街道)为单位进行设置、建设和管理，每个乡镇(街道)都至少建有一所农村福利院。以应城市为例，该市现有农村特困供养人员2920人，农村福利院18所，设置床位1080张，工作人员47人，集中供养人员453人(生活完全自理对象286人、生活半自理对象71人、生活完全不能自理对象96人)，工作人员与供养对象比例为1:9.6，床位空置率达59%。

2.主要问题

一是投入保障不到位。乡镇自身财力有限，多数只能“保运转、保工资”，对福利院建设投入不足，院舍多以原乡镇废弃办公场所或撤并学校改建而成，基础设施滞后，专业设备匮乏，整体功能较差。

二是管理监督不到位。农村福利院监管体系和内控制度不健全，乡镇领导重视程度不够，院长等管理人员多为兼职或临时聘用，缺乏管理知识及手段，管理粗放、效能低下，安全隐患及风险较多。

三是服务质量不到位。农村福利院工作人员不足，专业护理人员匮乏，人员素质参差不齐，待遇偏低，缺乏积极性，服务质量难以保证，供养对象满意度差，入住意愿不高，床位空置、资源闲置比较普遍。

3.原因分析

一是职责边界不明晰。根据《湖北省农村五保条例》规定，供养服务机构由县级人民政府民政部门或者乡镇人民政府、街道办事处举办，县级以上民政部门负责供养服务机构的管理和业务指导，乡镇人民政府、街道办事处负责组织实施供养服务具体工作。县级民政部门或者乡镇人民政府、街道办事处应当根据实际需要建设供养服务机构。在实际工作中，县级民政部门与乡镇人民政府、街道办事处的职责事项不够明确、责任边界不够清晰。

二是事权财权不对等。乡镇政府是农村福利院举办单位，是农村福利院建设、管理和投入主体，供养对象经费、工作人员待遇及运转经费主要靠县级安排，乡镇有建设需求或改善意向，往往力不从心。

三是运营机制不适应。农村福利院院长的任免、人员聘用等行政管理权在乡镇，工作人员多为当地政府安置性、照顾性配备，人员待遇与工作质量和绩效考核不挂钩，实行“大锅饭、铁饭碗”。

二、主要做法

1.县域统筹 科学布局

一是县级主导、民政牵头。将农村福利院管理体制机制改革纳入市委、市政府全面深化改革任务清单，由民政部门牵头，财政、工商、消防、食卫监督、房产等部门通力配合，形成改革合力，保证改革不出现偏差、不变形走样。

二是区域集中、重点打造。以县为单位全面统筹优化农村福利院区域布局，打破乡镇行政区划界线，将18所农村福利院整合为7-9所，选择现有规模较大、基础条件较好且区域人口密集、交通区位便利的农村福利院进行重点改造，建设区域性中心福利院，每所供养50-80人，保持适度规模、形成整体效应。对改革后暂时保留闲置的农村福利院，进一步明确权属关系及专项养老用途，做好中、长期建设发展规划，根据形势发展和实际需要分期分批建设，以满足新增农村特困人员和农村低收入群体供养需求。

三是对象分类、功能分区。根据特困供养人员能力评估标准，委托市人民医院或乡镇卫生院组织专业人员，按照“自理、失能、半失能”以及“弱智、失智、残疾”等类别对所有供养对象进行全面摸排、功能评定和人员分类。以“符合标准、优化流程、便利管护、提高效能”为前提，对农村福利院统一实行功能定位、人员分区，分别进行适老、适病、适情、适类建设改造。目前，已在城北福利院建成失能人员特护院，将田店镇福利院改造为失智、弱智、轻度残疾人特护院，将黄滩镇福利院建设成功能型、专业化、相对高端的特色福利院。

2.依法托管、加大投入

一是坚持原则、明确责任。按照“公益性质不变、资产权属不变、主体责任不变”的原则，在多方考察、深入比较的前提下，选择应城市福音养老乐园有限公司作为第三方运营机构，由应城市民政局、所属乡镇党委、政府与其签字战略合作和托管运营协议，将农村福利院人员、资产委托第三方运营管理。县级民政部门负责供养对象认定、资金拨付、接收安置、安全管理监督；乡镇政府负责属地管理、日常监管；第三方负责为集中供养对象饮食起居和照料护理服务，实行自主运营、自负盈亏，同时允许第三方在满足集中供养对象需求情况下可将剩余床位低偿托养农村低保、低收入家庭和建档立卡贫困人口老年人、残疾人，实行“管办分离、权责明晰、专业运营”。

二是整合资源，集中投入。积极争取上级预算内投资项目，将改革运营福利院护理人员工资补贴和福利院运营工作经费补贴纳入市级财政预算，加大市级福彩公益金及市财政预算资金安排力度，对农村福利院建设改造实行政策性收费和税收减免；在大力争取和多方支持的基础上，鼓励第三方加大投入，目前已累计投入1800多万元对所接管运营福利院进行全面升级改造。

三是强化监管、防控风险。按照“三不变”原则，乡镇政府由自主经办转变为监督管理，所有改革后农村福利院院长由所属乡镇民政办主任兼任，每半月到福利院检查一次，全面了解生活、服务、安全等方面情况。民政、消防、食药等部门监督主体更加明确，监督意识、监督职责得到加强。

3.规范运营、精细管理

一是提高素质、打造团队。积极招聘、多方引进专业人才，采取“走出去”、“请进来”等方式，加强对员工的护理知识、实操技能、职业道德、岗位规范等教育培训，提高人员待遇，加强文化建设和人文关怀，着力打造一支专业化的管理团队和护理队伍。

二是完善制度、加强考核。第三方机构对照有关政策要求和标准，全面制定完善各项运营管理制度、服务流程和服务手册，实行全员考核、全程管理，通过严格的制度约束与考核管理，提高管理效能，提升服务水平，杜绝安全风险。

三是借助技术、开发系统。投资100多万元，委托专业软件公司开发福利院在线管理系统，将入住院民基本信息及入出院流程、护理服务质量监控、设备设施运行、安全保障等管理模块化，由第三方机构遂行全方位、全天候、标准化监督管理；上级民政、消防、食药、卫生等职能部门通过系统对福利院进行更直接、更直观、更便捷地查巡、监管；院民所在村、社区组织及亲属也能直接通过网络随时知晓其在院情况。

三、改革成效

一是院容院貌焕然一新。目前已有6所农村福利院建设改造基本完工，扩建场地约10000平方米，维修改造住房5300平方米，新建绿地面积3200平方米，基本实现了绿化、美化、硬化、亮化。

二是整体功能大幅提升。新增供养床位536张，添置生活设备设施1100套（件），配备标准厨房、餐厅、洗衣房、晾晒区、理发室、厕所；安装消防设施、无障碍设施、特护设施（设备）1138（件）套，视频监控、呼叫救助、烟雾报警系统达到全覆盖，新建了一批门球场、棋牌室、多功能活动室、医疗康复中心、文化阵地。

三是管理服务日益规范。农村福利院管理、护理人员按标准配备到位，人员素质全面提升，定岗、定责、定标准，对供养对象实行标准化、规范化、定制化、精准化服务，实现由传统型、粗放型管理向智能化、现代化管理的转变。

四是供养对象认可满意。科学配餐，菜谱一周一调整；衣服及内务卫生由工作人员清洗打扫，室内安装供暖设备，全天候供应冷热水，与乡镇卫生院签订服务协议，24小时上门为老人诊疗服务，与老年大学、志愿者协会协商，定期为老人“送知识、送戏曲、送服务”，丰富老人精神文化生活。温馨舒适的生活环境，热情周到的服务保障，老人物质生活、精神生活相对丰富，幸福指数和获得感明显提升。